A mudança climática, causada pela atividade humana, é sem dúvida o maior problema que o mundo enfrenta hoje, e está profundamente envolvida com a questão de como tirar bilhões de pessoas da pobreza sem destruir o meio ambiente global no processo. Mas a mudança climática também representa uma crise para os economistas (eu sou um). Décadas atrás, os economistas desenvolveram soluções - ou variantes da mesma solução - para o problema da poluição, sendo a chave a imposição de um preço na geração de poluentes como o dióxido de carbono (CO2). A ideia era tornar visíveis e responsáveis os verdadeiros custos ambientais de qualquer processo de produção.
O preço do carbono pode estabilizar o clima global e limitar o aquecimento indesejado, a uma fração do custo que provavelmente acabaremos pagando de outras formas. E como as emissões foram rapidamente reduzidas, poderíamos economizar o suficiente para compensar a maioria dos "perdedores", como os mineiros de carvão deslocados; uma solução de soma positiva. No entanto, o preço do carbono tem sido principalmente rejeitado em favor de soluções regulatórias que são significativamente mais caras. Por quê?
A poluição ambiental é uma das falhas mais difundidas e intratáveis dos sistemas de mercado (e planejamento central de estilo soviético). Quase todo tipo de atividade econômica produz subprodutos prejudiciais, que custam se desfazer com segurança. A coisa mais barata a fazer é despejar os resíduos em cursos de água ou na atmosfera. Sob condições puramente de livre mercado, é precisamente isso que acontece. Os poluidores não pagam nada pelo desperdício, enquanto a sociedade arca com os custos.
Como a maior parte da energia nas sociedades modernas vem da queima de combustíveis à base de carbono, a solução desse problema, seja por meio de novas tecnologias ou de padrões de consumo alterados, exigirá mudanças em uma ampla gama de atividades econômicas. Se essas mudanças devem ser alcançadas sem reduzir os padrões de vida, ou obstruir os esforços dos países menos desenvolvidos para sair da pobreza, é importante encontrar um caminho para a redução de emissões que minimize os custos.
Mas, como os custos da poluição não estão adequadamente representados nos preços de mercado, há pouca utilidade em analisar os custos contábeis que aparecem nos balanços das empresas, ou os custos baseados no mercado que entram nas medidas contábeis nacionais, como o Produto Interno Bruto (PIB). Para os economistas, o caminho certo a pensar é em termos de "custo de oportunidade", que pode ser definido da seguinte forma: O custo de oportunidade de qualquer coisa de valor é o que você deve desistir para poder obtê-lo. Então, como devemos pensar sobre o custo de oportunidade de CO2 emissões?
Poderíamos começar com os custos impostos à população mundial como um todo pelas mudanças climáticas e medir como isso muda com as emissões adicionais. Mas esta é uma tarefa incrivelmente difícil. Tudo o que sabemos sobre os custos da mudança climática é que eles serão grandes e possivelmente catastróficos. É melhor pensar nos orçamentos de carbono. Temos uma boa ideia de quanto mais CO2 o mundo pode se dar ao luxo de emitir enquanto mantém a probabilidade de mudanças climáticas perigosas razoavelmente baixas. Uma estimativa típica é de 2,900 bilhões de toneladas - das quais 1,900 bilhões de toneladas já foram emitidas.
Dentro de qualquer orçamento de carbono, uma tonelada adicional de CO2 emitido de uma fonte requer uma redução de uma tonelada em outro lugar. Portanto, é o custo dessa redução de compensação que determina o custo de oportunidade da emissão adicional. O problema é que, contanto que o CO2 gerados "desaparecem" na atmosfera (e, eventualmente, nos oceanos), as empresas e as famílias não suportam o custo de oportunidade das emissões de CO2 eles emitem.
Numa economia de mercado em bom funcionamento, os preços refletem os custos de oportunidade (e vice-versa). Um preço para CO2 emissões suficientemente altas para manter as emissões totais dentro do orçamento de carbono garantiriam que o custo de oportunidade de aumentar as emissões seria igual ao preço. Mas como isso pode ser feito?
INos 1920s, o economista inglês Arthur Pigou sugeriu a imposição de impostos às empresas que geram poluição. Isso faria com que os preços (com impostos incluídos) pagos por essas empresas refletissem o custo social. Uma abordagem alternativa, desenvolvida pelo Prêmio Nobel Ronald Coase, enfatiza o papel dos direitos de propriedade. Em vez de estabelecer um preço para a poluição, a sociedade decide quanta poluição pode ser tolerada e cria direitos de propriedade (licenças de emissão) que refletem essa decisão. As empresas que querem queimar carbono devem adquirir licenças de emissão para o CO2 eles produzem. Enquanto a abordagem do imposto sobre o carbono determina um preço e permite que os mercados determinem o volume de atividade poluente, a abordagem dos direitos de propriedade determina o volume e permite que o mercado determine o preço.
Não existe uma ligação necessária entre impor um imposto sobre o carbono e distribuir os pagamentos resultantes. Contudo, intuições naturais de justiça sugerem que a receita da precificação de carbono deve ir para os prejudicados. A nível nacional, os proventos poderiam ser usados para compensar os custos suportados pelas famílias de baixa renda. De maneira mais ambiciosa, um sistema verdadeiramente justo de direitos de propriedade globais daria a todos direitos iguais e exigiria daqueles que querem queimar mais do que sua parcela de carbono (principalmente os ricos globais) para comprar direitos daqueles que queimam menos.
Isso levanta a questão de saber se os direitos de emissão devem ser equalizados no futuro, ou se as emissões históricas devem ser levadas em conta, permitindo que as nações mais pobres "recuperem". Este debate tornou-se largamente irrelevante por quedas dramáticas no preço das energias renováveis que marginalizaram as estratégias de desenvolvimento baseadas em combustíveis fósseis. A melhor solução parece ser 'contrair e convergir'. Ou seja, todas as nações devem convergir o mais rápido possível para um nível de emissões muito inferior ao dos países atualmente desenvolvidos, eliminando totalmente as emissões.
Os impostos sobre carbono já foram introduzidos em vários lugares e propostos em muitos outros, mas encontraram resistência vigorosa em quase toda parte. Os esquemas de permissão de emissão têm sido um pouco mais bem-sucedidos, principalmente na União Européia, mas não decolaram da maneira prevista quando o Protocolo de Kyoto foi assinado na 1997. Este resultado decepcionante requer explicação.
As idéias de Pigou e Coase fornecem uma resposta teoricamente clara ao problema da falha de mercado. Infelizmente, eles se deparam com o problema mais fundamental de distribuição de renda e direitos de propriedade. Se os governos criam direitos de emissão e os leiloam, eles criam propriedade pública a partir de um recurso (a atmosfera) anteriormente disponível para uso (e uso indevido), gratuitamente. O mesmo acontece quando um imposto sobre carbono é proposto.
Se os direitos de propriedade são criados explicitamente, como na abordagem de Coase, ou implicitamente, através dos impostos de carbono defendidos por Pigou, haverá perdedores e ganhadores da mudança resultante na distribuição de direitos de propriedade e, portanto, receita de mercado. Não é de surpreender que esses potenciais perdedores tenham resistido às políticas de controle de poluição baseadas no mercado.
A resistência mais forte surge quando as empresas que anteriormente despejaram seus resíduos em vias aéreas e hidrovias gratuitamente são forçadas a arcar com os custos de oportunidade de suas ações, pagando impostos ou comprando direitos de emissão. Essas empresas podem recorrer a uma série de lobistas, think tanks e políticos amigáveis para defender seus interesses.
Diante dessas dificuldades, os governos muitas vezes recaem em opções mais simples, como regulamentações e ad hoc intervenções, tais como tarifas feed-in e metas de energia renovável. Essas soluções são mais caras e frequentemente mais regressivas, principalmente porque o tamanho da carga de custos e a maneira como ela é distribuída é obscura e difícil de entender. No entanto, os custos prováveis da mudança climática são tão grandes que até as melhores soluções, como a regulação direta, são preferíveis a não fazer nada; e os atrasos causados pela resistência dos negócios, e dos negadores da ciência ideologicamente motivados em seus salários, têm sido tais que, no curto prazo, serão necessárias intervenções emergenciais.
Ainda assim, a necessidade de responder às mudanças climáticas não vai desaparecer tão cedo, e os custos das soluções regulatórias continuarão a crescer. Se quisermos estabilizar o clima global sem prejudicar os esforços para acabar com o flagelo da pobreza global, alguma forma de precificação do carbono é essencial.
Economia em duas lições: Por que os mercados funcionam tão bem e por que eles podem falhar tão mal by John Quiggin está a caminho pela Princeton University Press.
Sobre o autor
John Quiggin é professor de economia na Universidade de Queensland, em Brisbane. Ele é o autor de Economia zumbi (2010), e seu último livro é Economia em duas lições: Por que os mercados funcionam tão bem e por que eles podem falhar tão mal (próximo, 2019).
Este artigo foi publicado originalmente em Eternidade e foi republicado sob Creative Commons.
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Do editor:
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